R. c. Sparrow

Cour suprême du Canada – [1990] 1 R.C.S. 1075 – « Sparrow »


Colombie-Britannique Droits ancestrauxHonneur de la Couronne
Sommaire

La décision Sparrow est un arrêt de principe en droit autochtone. Il marque le début d’une nouvelle ère dans la jurisprudence de la Cour suprême, qui examine pour la première fois la portée du par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 et y précise la force qu’il peut avoir en tant que promesse faite aux peuples autochtones du Canada.

Cet arrêt est surtout connu pour son « test » qui permet de déterminer si la Couronne porte atteinte aux droits constitutionnels des Autochtones, et si cette atteinte est justifiée et permet de maintenir l’honneur de la Couronne.

Question

Le pouvoir du Canada de réglementer la pêche est-il restreint par le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, qui protège les droits ancestraux existants des peuples autochtones?

La restriction concernant la longueur du filet est-elle incompatible avec ce paragraphe?

Décision

Le paragraphe 35 restreint le pouvoir du Canada. La bande des Musqueam possède un droit ancestral existant, et les règlements adoptés en vertu de la Loi sur les pêches constituent à première vue une atteinte à ce droit ancestral. Un test est établi pour déterminer si une atteinte est justifiée, et l’affaire est retournée en première instance (décision unanime).

Parties

Entre : Ronald Edward Sparrow

Et : la Couronne du Canada

Intervenants : La Fraternité des Indiens du Canada / Assemblée des premières nations, la B.C. Wildlife Federation, la Steelhead Society of British Columbia, la Pacific Fishermen’s Defense Alliance, Northern Trollers’ Association, la Pacific Gillnetters’ Association, la Gulf Trollers’ Association, la Pacific Trollers’ Association, la Prince Rupert Fishing Vessel Owners’ Association, la Fishing Vessel Owners’ Association of British Columbia, la Pacific Coast Fishing Vessel Owners’ Guild, la Prince Rupert Fishermen’s Cooperative Association, la Co-op Fishermen’s Guild, Deep Sea Trawlers’ Association of B.C., le Fisheries Council of British Columbia, la United Fishermen and Allied Workers’ Union, l’Ontario,  le Québec, la Colombie-Britannique, la Saskatchewan, l’Alberta et Terre-Neuve

Faits

Sparrow est membre de la bande indienne des Musqueam, de la Nation Salish. Au cours des 1500 dernières années, la bande des Musqueam a vécu sur son territoire ancestral. La réserve y est située, sur la rive nord de l’estuaire de la rivière Fraser, près de Vancouver. Le saumon a toujours fait partie de l’alimentation et de la culture de la bande, car il était utilisé dans le cadre de cérémonies religieuses.

Avant 1871, année de l’entrée de la Colombie-Britannique dans la Confédération, la pêche n’était pas réglementée dans la colonie, et les Autochtones pêchaient pour leur subsistance. En 1876, la Loi sur les pêcheries entre en vigueur en Colombie-Britannique, et un premier règlement est  adopté deux ans plus tard. Il accordait aux Autochtones le droit de pêcher pour leur subsistance, et leur interdisait de vendre ou de troquer leurs prises, parce que les non-autochtones avaient commencé à pratiquer la pêche commerciale et sportive dans la province. Le nombre de restrictions limitant le droit de pêche des Autochtones a augmenté au fil des ans.

En 1917, un nouveau règlement portant sur les méthodes, les emplacements et les saisons de pêche est adopté. Les Autochtones devaient obtenir un permis pour continuer à pêcher pour se nourrir. Ces règles strictes ont pratiquement mis un terme aux activités de pêche de la bande des Musqueam, en 1969. Les rations de poisson étaient obtenues par l’entremise de membres de la bande qui avaient la chance de posséder un permis de pêche commerciale.

En 1978, un système de permis délivrés à la bande des Musqueam remplace celui des permis individuels. La bande obtient ainsi un permis qui permet aux membres de pêcher pour se nourrir et nourrir leurs familles. Ce permis était encore assujetti à des conditions comme la délimitation d’un territoire de pêche, soit les eaux de Ladner Reach et du passage Canoe, et une longueur maximale de filet de 25 brasses.

De 1977 et 1984, le nombre de pêcheurs dans la bande a presque quadruplé, et le nombre d’embarcations a plus que doublé.

En 1984, Sparrow pêchait dans le passage Canoe, l’une des zones autorisées par le permis de pêche. Toutefois, il pêchait avec un filet dérivant plus long que celui autorisé par le permis de pêche de subsistance de la bande. Il a été accusé et reconnu coupable en vertu du paragraphe 61 (1) de la Loi sur les pêches.

Arguments

Sparrow : Il reconnaît les faits à l’origine de l’infraction, mais soutient qu’il exerçait un droit ancestral existant de pêcher, et que la restriction imposée dans le permis de la bande quant à la longueur du filet est invalide pour cause d’incompatibilité avec le paragraphe 35 (1) de la Loi constitutionnelle de 1982. Il est soutenu par la Fraternité des Indiens du Canada / Assemblée des Premières Nations.

La Couronne du Canada : Le droit a été éteint par les règlements, et il ne peut plus être revendiqué. Elle est soutenue par tous les autres intervenants.

Décisions des tribunaux inférieurs

Cour provinciale de la Colombie-Britannique (1985) : Sparrow est déclaré coupable. En s’appuyant sur la décision de la Cour suprême dans l’affaire Calder, la Cour soutient que le droit ancestral doit être protégé par traité ou un autre document officiel, ce qui n’était pas le cas pour Sparrow et la bande des Musqueam.

Cour de comté de Vancouver (1986) : L’appel est rejeté pour des motifs analogues.

Cour d’appel de la Colombie-Britannique (1986) : Les tribunaux de première instance ont eu tort de conclure que l’arrêt Calder les obligeait à décider que Sparrow ne pouvait invoquer son droit ancestral de pêcher. Toutefois, la protection des droits des Autochtones ne peut empêcher le gouvernement de réglementer ces droits, et ce dernier peut adopter des règlements raisonnables pour la gestion et la conservation des ressources.

Motifs

Jury

Dickson, McIntyre, Lamer, Wilson, La Forest, L’Heureux-Dubé, Sopinka

Raison

Les « droits existants » protégés par le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 comprennent les droits qui existaient le jour de l’entrée en vigueur de cette Loi. Les droits éteints avant cette date sont exclus. Le paragraphe 35(1) doit être interprété de manière large et libérale, en ayant à l’esprit la reconnaissance des droits ancestraux par le gouvernement. L’exercice du pouvoir souverain du gouvernement fédéral sur les Indiens est toujours lié à l’obligation fiduciaire de la Couronne à leur égard, et doit être exercé de manière à ce que cet engagement historique soit toujours respecté.

Toutefois, la reconnaissance des droits ancestraux en vertu du paragraphe 35(1) n’est pas absolue. Ces droits peuvent être restreints si le gouvernement est en mesure d’en justifier la violation. L’arrêt Sparrow établit un test pour déterminer s’il y a atteinte aux droits et si, dans ce cas, cette atteinte peut être justifiée :

  • L’atteinte au par. 35(1): le groupe autochtone doit prouver la violation du droit. Il faut se poser certaines questions : La restriction est‑elle déraisonnable? Le règlement est‑il indûment rigoureux? Le règlement refuse‑t‑il aux titulaires du droit le recours à leur moyen préféré de l’exercer?
  • Si atteinte il y a, la justification doit préserver l’honneur de la Couronne:
    1. Existe-t-il un objectif législatif régulier? Par exemple, préserver la ressource?
    2. La priorité des droits ancestraux est-elle respectée? L’atteinte est-elle aussi petite que possible? Y a-t-il eu consultation, indemnisation?

Le cas des Musqueam

Dans le cas qui nous occupe, la bande des Musqueam possède un droit ancestral existant. Leur droit de pêcher est un droit sui generis qui ne doit pas être confondu avec les concepts de propriété propres à la common law. Les règlements adoptés en vertu de la Loi sur les pêches constituent à première vue une atteinte au droit ancestral. Il faut alors passer à la deuxième partie de l’analyse, soit la justification.

La restriction sur la longueur des filets possède un objectif légitime, soit la conservation et la gestion d’une ressource naturelle épuisable. Il faut ensuite établir si cette restriction risque de mettre en péril l’honneur de la Couronne dans ses rapports avec Sparrow et la bande des Musqueam. Les Musqueam et les autres bandes qui pêchent pour se nourrir dans le fleuve Fraser possèdent un droit prioritaire sur les pêcheurs non autochtones.

La Cour laisse au tribunal de première instance le soin d’appliquer son test et de déterminer s’il y a atteinte et si elle est justifiée.

Impact

La reconnaissance des droits ancestraux comme des droits sui generis a marqué le début d’une ère nouvelle dans la jurisprudence au Canada (Des Rosiers, 2000 : 159). L’arrêt Sparrow a fait avancer la cause des droits ancestraux et de l’autonomie gouvernementale des Premières Nations en leur accordant un important degré de légitimité qui a eu pour effet de renforcer leur pouvoir de négociation auprès du gouvernement (Slowey, 2000 : 9).

En rendant sa décision dans l’arrêt Sparrow, la Cour suprême souhaitait diminuer l’utilisation des tribunaux pour régler les revendications des autochtones, et favoriser les négociations entre les groupes autochtones et les différents paliers de gouvernement. La décision ne fournit pas une définition large des droits ancestraux existants.

Pourtant, les causes portant sur les droits ancestraux se multiplient devant les tribunaux, et les négociations portent encore de trop menus fruits. Depuis Sparrow, les gouvernements n’ont toujours pas adopté de système, processus ou mesures très élaborées pour s’assurer du respect des droits ancestraux et issus de traité (Isaac, 2004).

Stratégie relative aux pêches autochtones

Après cette décision, le ministère des Pêches et des Océans (MPO) a élaboré des plans pour répondre de manière efficace aux conséquences de la décision. En 1991, des programmes provisoires de gestion coopérative ont été lancés dans le but de mettre à l’essai différentes méthodes de gestion des pêches autochtones en partenariat avec les communautés (Gilby, 1995 : 237). La Stratégie relative aux pêches autochtones a été mise en place l’année suivante pour instaurer une nouvelle relation entre le MPO et les communautés autochtones sur la côte du Pacifique. Elle leur accorde un rôle plus important dans la gestion des ressources tout assurant un niveau de pêche durable pour tous les Canadiens (MPO, 2008a).

La SPA est toujours en place et s’applique aux Premières Nations qui n’ont pas encore obtenu un règlement de leurs revendications territoriales ou qui ne possèdent pas de régime de gestion des pêches dans la région du Pacifique. Le MPO des fonds à plus de 90 organisations autochtones pour la gestion des pêches, la restauration des habitats, l’ensemencement de poissons, la recherche dans le domaine halieutique, le développement économique et la tenue de consultations auprès des membres concernés. Les accords relatifs aux bassins hydrographiques sont fondés sur une approche de collaboration pour la conservation des pêches, la protection et la mise en valeur de la région de la rivière Skeena. Les ententes de pêche globales constituent la pierre angulaire de la stratégie, car il s’agit d’accords détaillés négociés entre le MPO et un organisme autochtone (MPO, 2008b).

Certains soutiennent que la politique est autoritaire, et qu’en dépit d’un prétendu processus de négociation, le gouvernement fédéral dicte toujours les conditions finales des permis communautaires délivrés aux Autochtones. Ces derniers doivent respecter la nouvelle stratégie, sinon ils s’exposent à des poursuites de la part des autorités fédérales. Ces critiques estiment que le paiement d’une somme forfaitaire n’aiderait pas les communautés à devenir plus autonomes ou à accroître leur développement économique. D’autre part, certaines initiatives démontrent un plus grand potentiel, notamment les stratégies communes de conservation et les programmes d’amélioration des habitats (Gilby, 1995 : 237‑238).

LA SPA a aussi créé de la discorde entre les Autochtones et les pêcheurs non autochtones de la côte du Pacifique. En Colombie-Britannique, 30 % de tous les permis de pêche commerciale ont été attribués aux membres des Premières nations, qui ont également acquis une priorité d’accès aux pêcheries. Cela a entraîné une augmentation de la xénophobie et du racisme entre les deux groupes. (Id. : 239). En 1998, la B.C. Fisheries Survival Coalition, composée de quelque 145 pêcheurs commerciaux non autochtones, a protesté en pêchant au cours de la période d’interdiction, dans le but de créer une cause type visant à obtenir une déclaration d’inconstitutionnalité du Règlement sur les permis de pêche communautaires des autochtones et des autres règlements connexes de la SPA. Leurs prétentions ont été rejetées par la Cour suprême en 2008 par la décision Kapp (Kapp, 2008).

Autres négociations

Dans la région de l’Atlantique, la décision Sparrow s’est avérée cruciale pour les Mi’kmaq et les Malécites qui ont pu faire reconnaître en 1999 leurs droits de pêche commerciale issus de traités par la Cour suprême dans les arrêts Marshall I et II (Marshall, 1999).

Voir Aussi

Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29
Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335
Delgamuukw c. Colombie-Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010

En matière de pêcheries :

Jack c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 294
R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456
R. c. Kapp, [2008] 2 R.C.S. 483


Sources

Des Rosiers Nathalie. 2000. « Du dialogue au monologue : un commentaire sur l’arrêt R. c. Marshall », in Dalhousie Law Journal 23: 149-167.

Gilby Stuart. 1995. « The Aboriginal Right to a Commercial Fishery », in Dalhousie Journal of Legal Studies, 4 : 231-252.

Isaac Thomas. 2004. Aboriginal Law : commentary, cases and materials, 3rd ed. Saskatoon : Purich Pub.

Rudin Jonathan. 1998. « One Step Forward, Two Steps Back: The Political and Institutional Dynamics behind the Supreme Court of Canada’s Decisions in R. v. Sparrow, R. v. Van Der Peet and Delgamuukw v. British Columbia », in Journal of Law and Social Policy 13: 67-94.

Slowey Gabrielle A.. 2000. « Aboriginal Self-Government Extinguishment of Title and the Canadian State Effectively Removing the “Other”? », in Native Studies Review, 13(1) : 1-17.

Pêches et Océans Canada. 2008a. Stratégie relative aux pêches autochtones, dans Pacific Region Treaty and Aboriginal Fisheries Programs. En ligne. http://www.pac.dfo-mpo.gc.ca/tapd/afs_e.htm. Consulté le 9 juin 2010.

Pêches et Océans Canada. 2008b. Accords SPA, dans Pacific Region Treaty and Aboriginal Fisheries Programs. En ligne. http://www.pac.dfo-mpo.gc.ca/tapd/afs_agrmt_e.htm Ententes de pêche globales. Consulté le 9 juin 2010.

Pêches et Océans Canada. 2008c. Permis communautaires, dans Pacific Region Treaty and Aboriginal Fisheries Programs. En ligne.  http://www.pac.dfo-mpo.gc.ca/tapd/com_lic_e.htm. Consulté le 9 juin 2010.

Affaires indiennes et du nord canada. 2009. Politique sur les revendications particulières et Guide sur le processus de règlement. En ligne. http://www.ainc-inac.gc.ca/al/ldc/spc/plc/plc-eng.fra. Consulté le 8 juin 2010.

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