Procureur général du Québec c. Moses

Cour suprême du Canada – [2010] CSC 17


Québec ConsultationÉvaluation environnementaleTraité
Sommaire

En raison de cette décision, des processus d’évaluation environnementale fédéraux et provinciaux doivent être menés dans certains cas, ce qui entraîne parfois des chevauchements.

La Cour traite de l’interprétation des traités modernes tels que la Convention de la Baie James et du Nord québécois. Il conclut que, comme ils ressemblent beaucoup plus aux contrats modernes qu’aux traités historiques, ils ne devraient pas être interprétés avec les mêmes règles libérales.

Question

La CBJNQ exempte-t-elle un projet minier situé sur son territoire d’une évaluation environnementale indépendante menée par le gouvernement fédéral?

Décision

Les l’évaluations environnementales fédérales et provinciales doivent être terminées. L’évaluation fédérale est compatible avec la CBJNQ (5 contre 4).

Parties

Entre: Procureur général du Québec

Et: Grand chef Ted Moses, Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee), Administration régionale crie, Procureur général du Canada, Honorable David Anderson, en sa qualité de ministre de l’Environnement, Agence canadienne d’évaluation environnementale et Lac Doré Mining Inc.

Intervenants: Procureur général de la Saskatchewan et Assemblée des Premières Nations

Faits

En 1898 et 1912, le gouvernement fédéral a annexé une partie de la Terre de Rupert à la province de Québec en adoptant la Loi sur l’extension des frontières du Québec. Ces terres sont situées dans la partie nord-est du Québec actuel à proximité de la baie James et de la baie d’Hudson. La Terre de Rupert appartenait auparavant à la Compagnie de la Baie d’Hudson et était assujettie à un ordre impérial de respecter les droits et les titres ancestraux des Cris et des Inuits habitant le territoire. Lorsque le Québec a acquis les terres visées, le gouvernement fédéral a imposé la même obligation à la province, sans définir sa portée (Gourdeau, 2002 : 17).

En 1971, le premier ministre du Québec, Robert Bourassa, a dévoilé son plan de « projet du siècle » : le Complexe hydroélectrique La Grande situé sur la rivière du même nom dans la région de la baie James. Ce projet avait pour but d’assurer la prospérité du Québec et de contribuer au développement de ses ressources naturelles. Le projet de la baie James visait également à inspirer l’imaginaire collectif, car il devait créer 100 000 nouveaux emplois (Ibid., 18). Pour le construire, une grande partie des terres traditionnelles des Cris devaient être inondées, les rendant ainsi inutilisables pour la chasse, la pêche ou le piégeage.

La Loi sur le développement de la région de la Baie James a été adoptée par l’Assemblée nationale malgré une vive opposition. La Société de développement de la Baie James a été créée pour administrer tous les aspects financiers et administratifs du projet, et avait également pour mandat de procéder à l’aménagement intégré du territoire (Ibid., 20).

En 1972, les Cris se sont adressés à la Cour supérieure pour faire invalider la Loi sur le développement de la région de la Baie James et obtenir une injonction permanente pour faire cesser tout développement sur ​​la rivière La Grande, car ils n’avaient pas été consultés au préalable par le gouvernement provincial concernant les impacts environnementaux et sociaux du complexe sur leurs terres et leur population.
En 1898 et 1912, le gouvernement fédéral a annexé une partie de la Terre de Rupert à la province de Québec en adoptant la Loi sur l’extension des frontières du Québec. Ces terres sont situées dans la partie nord-est du Québec actuel à proximité de la baie James et de la baie d’Hudson. La Terre de Rupert appartenait auparavant à la Compagnie de la Baie d’Hudson et était assujettie à un ordre impérial de respecter les droits et les titres ancestraux des Cris et des Inuits habitant le territoire. Lorsque le Québec a acquis les terres visées, le gouvernement fédéral a imposé la même obligation à la province, sans définir sa portée (Gourdeau, 2002 : 17).

En 1971, le premier ministre du Québec, Robert Bourassa, a dévoilé son plan de « projet du siècle » : le Complexe hydroélectrique La Grande situé sur la rivière du même nom dans la région de la baie James. Ce projet avait pour but d’assurer la prospérité du Québec et de contribuer au développement de ses ressources naturelles. Le projet de la baie James visait également à inspirer l’imaginaire collectif, car il devait créer 100 000 nouveaux emplois (Ibid., 18). Pour le construire, une grande partie des terres traditionnelles des Cris devaient être inondées, les rendant ainsi inutilisables pour la chasse, la pêche ou le piégeage.

La Loi sur le développement de la région de la Baie James a été adoptée par l’Assemblée nationale malgré une vive opposition. La Société de développement de la Baie James a été créée pour administrer tous les aspects financiers et administratifs du projet, et avait également pour mandat de procéder à l’aménagement intégré du territoire (Ibid., 20).

En 1972, les Cris se sont adressés à la Cour supérieure pour faire invalider la Loi sur le développement de la région de la Baie James et obtenir une injonction permanente pour faire cesser tout développement sur ​​la rivière La Grande, car ils n’avaient pas été consultés au préalable par le gouvernement provincial concernant les impacts environnementaux et sociaux du complexe sur leurs terres et leur population.

En 1973, le juge Malouf de la Cour supérieure a accordé une injonction interlocutoire pour faire cesser les travaux à la baie James dans une longue décision particulièrement sévère envers le gouvernement du Québec, critiquant notamment l’absence de consultation préalable. La Cour d’appel a annulé l’ordonnance d’injonction et la Cour suprême a rejeté la demande d’autorisation d’appel. En raison du litige et du procès imminent susceptibles de compromettre l’ensemble du projet de la baie James, les gouvernements du Québec et du Canada ont entrepris des négociations avec les Cris et les Inuits.

En 1975, les Cris et les Inuits du Québec ont réglé leurs revendications territoriales en signant la Convention de la Baie-James et du Nord québécois (CBJNQ) avec les gouvernements du Canada et du Québec, le premier traité moderne conclu avec des peuples autochtones dans l’histoire canadienne. La CBJNQ renouvelait la relation particulière entre l’État et ces deux peuples autochtones en accordant de nouveaux droits et obligations à toutes les parties. Les Cris et les Inuits ont cédé leurs droits et titres ancestraux sur leurs territoires traditionnels pour les 50 prochaines années en échange de 25 % des redevances provenant de tous les projets de développement futurs, à l’exception du projet hydroélectrique de la Baie James. Ils ont également reçu 150 millions de dollars en indemnité pour les dommages environnementaux causés par le projet. On leur a également garanti qu’ils pourraient continuer leurs activités de chasse, de pêche et de piégeage (Gourdeau, 2002, 22).

Un nouveau régime de gouvernance, se rapprochant de l’autonomie gouvernementale, a été mis en place chez les Cris et les Inuits. Ce nouveau cadre portait sur l’administration de leur territoire, les activités traditionnelles, le développement des ressources hydroélectriques et naturelles, l’administration de la justice, l’éducation, les services sociaux et de santé, le développement économique des autochtones, l’administration municipale et la protection de l’environnement.

Le régime de protection de l’environnement de la CBJNQ prévoit que tous les projets de développement en terres de catégorie III doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale effectuée par des organismes consultatifs détenant des pouvoirs de recommandation auxquels participent les Cris et les Inuits. La décision finale appartient au Conseil des ministres du Québec ou au Cabinet fédéral, selon la question en jeu, lorsque les projets proposés touchent des terres de catégorie III.

En 1999, Lac Doré Mining Inc a demandé au gouvernement du Québec de lui accorder un permis pour l’ouverture et l’exploitation d’une mine de vanadium située en terres de catégorie III. En vertu de la CBJNQ, l’administrateur provincial doit demander à Lac Doré Mining Inc. de lui fournir plus d’information concernant les impacts environnementaux potentiels de ses activités minières.

En 2003, Lac Doré Mining a présenté l’étude d’impact à l’administrateur provincial qui a conclu que les déchets de la mine de vanadium seraient déposés à proximité de plans d’eau d’importance cruciale pour la reproduction du doré jaune. L’étude ne contenait aucune indication quant à l’ampleur ou la nature précise de l’impact ou concernant la manière d’atténuer les possibles dommages à l’habitat du poisson.

Le comité d’examen a alors contacté l’Agence canadienne d’évaluation environnementale puisque le projet était susceptible d’avoir un impact sur les pêches, ​​un domaine de compétence fédérale.

En 2004, le Comité d’examen, chargé de présenter au Conseil des ministres du Québec une recommandation concernant l’autorisation éventuelle d’un projet de développement, a publié son rapport. Il a recommandé au gouvernement du Québec de demander à Lac Doré Mining d’effectuer des ajustements et des modifications à son projet afin de permettre aux dorés jaunes d’accéder à leurs frayères. Il a également fait part de préoccupations concernant la viabilité de l’habitat après le début des opérations minières.

En raison de cette conclusion, l’Agence canadienne d’évaluation environnementale a jugé que la population de doré jaune pourrait être affectée par le projet, et que la question relevait donc de sa compétence exclusive dans le domaine des pêches. Par conséquent, la société était assujettie au processus fédéral d’évaluation environnementale en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale et non seulement à celui de la CBJNQ.

Les Cris ont alors présenté une requête en jugement déclaratoire à la Cour supérieure du Québec, et toutes les évaluations environnementales ont été suspendues.

Arguments

Le procureur général du Québec a fait valoir que le gouvernement fédéral est tenu de délivrer un permis si le projet de Lac Doré Mining est approuvé par le gouvernement du Québec agissant à titre d’administrateur provincial en vertu de la CBJNQ. Même si le domaine des pêches relève de la compétence exclusive du gouvernement fédéral selon le paragraphe 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867, l’interprétation de la CBJNQ exclut l’application de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale.

Les Cris se sont opposé à la position du Québec, et ont fait valoir que sa prétention voulant que le gouvernement fédéral doive fonder sa décision de de délivrer un permis ou non en s’appuyant uniquement sur le processus d’examen provincial est juridiquement incorrecte. Selon leur interprétation de la CBJNQ, un processus fédéral d’évaluation environnementale est indispensable dans le cadre de ce projet minier, puisqu’il est exigé par une loi fédérale qui doit également  respecter le droit de participation des Cris. Toutefois, la procédure fédérale ne doit pas être utilisée comme substitut au processus d’examen provincial, puisque les deux doivent s’appliquer.

Le procureur général du Canada a affirmé que la procédure d’évaluation environnementale fédérale devait d’appliquer puisque cela est exigé par la Loi sur les pêches dans le cas de tout projet ayant un impact potentiel sur la pêche, un domaine de compétence fédérale exclusive. D’autre part, il faut également appliquer le processus d’évaluation environnementale provincial puisque le projet à des incidences sur les ressources naturelles, un domaine de compétence provinciale

Décisions des tribunaux inférieurs

Cour supérieure du Québec, 2006 : En première instance, la juge Bénard a conclu que même si le projet touchait à la fois une compétence provinciale et une compétence fédérale, la CBJNQ prévoyait la tenue d’une seule évaluation environnementale. Dans ce cas, seul le processus d’évaluation provincial s’appliquait. La procédure en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale ne reconnaît pas aux Cris le droit d’être consultés contrairement aux garanties contenues dans la CBJNQ. La CBJNQ constitue un accord tripartite liant les gouvernements du Québec et du Canada et les Cris. En cas de conflit entre avec une loi fédérale ou provinciale, la CBJNQ prévaut.

Cour d’appel du Québec, 2008 : Les Cris ont interjeté appel de cette décision, et la Cour d’appel a statué en leur faveur. Premièrement, l’évaluation environnementale fédérale s’applique légitimement au projet minier du Lac Doré en raison des répercussions possibles du projet sur les pêches, et parce que l’évaluation n’outrepasse pas la compétence fédérale. La CBJNQ doit recevoir une interprétation large et libérale dans le respect des obligations fiduciaires de la Couronne envers les Cris en s’appuyant sur une analyse raisonnable de l’intention et de l’intérêt des parties compte tenu des contextes historiques et juridiques de la Convention. Ces principes directeurs sont utilisés pour déterminer si la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale est en conflit avec le processus d’évaluation prévu par la CBJNQ. Après analyse, la Cour a conclu qu’il existe des incompatibilités entre les deux processus, car la LCÉE n’accorde pas aux Cris les droits de consultation et de participation que leur reconnaît la Convention, par conséquent le texte de la CBJNQ ne justifie pas en soi la mise en œuvre du processus fédéral [en vertu de la LCÉE]. En conclusion, le processus d’examen fédéral de la CBJNQ doit être appliqué, et la recommandation doit être présentée au Cabinet fédéral au lieu et place du Conseil des ministres du Québec.

Motifs

Jury

Binnie, McLachlin, Fish, Rothstein et Cromwell

Raison

Le juge Binnie a rédigé la décision au nom de la majorité (les juges McLachlin, Fish, Rothstein et Cromwell) et conclu que la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale n’est pas incompatible avec la CBJNQ. L’article 22.7.1. de la Convention stipule que le promoteur minier doit obtenir les permis requis auprès du palier de gouvernement concerné. Dans ce cas, le projet minier doit d’abord être approuvé le Conseil des ministres du Québec, et un permis doit par la suite être obtenu en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches compte tenu de ses répercussions possibles sur l’habitat d’une espèce de poisson. Avant de délivrer le permis requis, le gouvernement doit procéder à une évaluation environnementale conformément aux dispositions de l’alinéa 5(1)(d) de la Loi sur les pêches. Une étude approfondie, incluant la consultation et la participation du public, doit être menée.

Il n’y a pas de conflit entre la procédure d’évaluation fédérale et celle prévue par la CBJNQ, car l’article 22.7.5 prévoit spécifiquement la participation du gouvernement fédéral lorsque des projets sur le territoire touchent à un domaine relevant de sa compétence.

Le processus de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale doit également être appliqué de manière à respecter l’obligation de fiduciaire de la Couronne envers les Cris.

Puisque, le gouvernement fédéral est prêt à collaborer avec le processus d’examen provincial, il n’y aura pas de retards et de coûts supplémentaires pour les contribuables et les parties concernées. Il adaptera son processus d’évaluation pour tenir compte du contexte du projet qui, puisqu’il est situé dans le territoire de la CBJNQ, assurera sans aucun doute la participation de la population crie.

Impact

L’arrêt Moses est la première décision de la Cour suprême portant sur l’interprétation de la CBJNQ. Il a confirmé le statut supra-législatif de la Convention, tout en demeurant assujetti à certaines lois fédérales et provinciales en vigueur.

Eeyou Istchee (le Grand Conseil des Cris) était satisfait de la décision de la Cour suprême, car il craignait que le développement minier ait des répercussions négatives sur l’habitat du poisson du lac Doré et les empêche d’exercer leur droit de pêche reconnu par traité. Selon le grand chef Matthew Coon Come, l’évaluation environnementale provinciale aurait tenu compte uniquement de la mine en omettant les répercussions possibles sur les pêches. La décision reconnaît également que le gouvernement fédéral devra consulter les Cris et assurer leur participation, même si la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale ne contient aucune disposition à cet égard. Par conséquent, Eeyou Istchee souhaite collaborer pleinement avec les deux gouvernements et recevoir de plus amples renseignements de la part de la société minière avant que le projet ne puisse aller de l’avant (CBC News, 2010).

En 2002, les Cris et le premier ministre Bernard Landry ont signé à Waskaganish l’Entente concernant une nouvelle relation entre la nation crie et le gouvernement du Québec connue sous le nom de « Paix des Braves ». A cette époque, les obligations du Québec concernant le développement communautaire et l’emploi conformément au chapitre 28 de la CBJNQ n’avaient pas encore été mises en œuvre. Les Cris ont pris le contrôle de l’exécution de ces obligations, et reçoivent depuis ce temps un financement annuel pour les réaliser (Entente concernant une nouvelle relation, articles 6.1 et 7.21). En 2002-2003, ils ont reçu une somme de 23 millions de dollars. Le montant a doublé en 2003-2004 pour atteindre 70 millions de dollars en 2004‑2005. Le même montant ajusté à l’aide d’un facteur d’indexation a par la suite été versé pour chaque année subséquente (Id., articles 7.3 à 7.6). De plus, un mécanisme plus équitable de partage des revenus concernant les activités forestières et hydroélectriques sur le territoire de la CBJNQ est inclus dans cette entente. La Paix des Braves prévoit également des changements dans le régime forestier de la province afin de s’adapter aux traditions des Cris et aux principes du développement durable sur le territoire de la CBJNQ en plus d’accroître la participation des Cris dans la planification et la gestion de ces ressources (Ibid., article 3.1). Les Cris ont donné leur consentement à deux nouveaux projets hydroélectriques, Eastmain-1 et Eastmain-1A-Rupert, d’une valeur de plus de 4 milliards de dollars (Ibid., articles 4.7 et 4.11; Secrétariat aux affaires autochtones du Québec, 2010 : 2). Pour ce qui est des futurs projets miniers, le Québec a réaffirmé sa position selon laquelle ils doivent être soumis à l’évaluation environnementale en vertu de la CBJNQ sans faire mention de la participation du gouvernement fédéral (Entente concernant une nouvelle relation, article 5.1). Avant la signature de la Paix des Braves, les Cris et le gouvernement du Québec étaient parties à seize actions en justice. Les Cris ont convenu d’y mettre fin dans le cadre de ce nouvel esprit de coopération (Id., articles 09.03 à 09.05). Un voile de secret a entouré les négociations entre Eeyou Istchee et le gouvernement du Québec, et les communautés n’ont pas été consultées au préalable. Un référendum a été organisé dans les communautés cries, et la Paix des Braves a été ratifiée par huit des neuf communautés. Le village de Chisasbi, situé le plus près du complexe La Grande et le plus touché par les impacts environnementaux du développement hydroélectrique, a rejeté l’entente, tandis qu’une forte opposition a été enregistrée à Waskaganish et Nemiscau. Les opposants craignaient que le projet de détournement de la rivière Rupert nuise de manière irrémédiable à leurs territoires traditionnels empêchant ainsi les générations à venir de poursuivre le mode de vie traditionnel (Carlson, 208 : 243)

Voir Aussi

R c. Badger, [1996] 1 S.C.R. 771

Haïda Nation c. Colombie-Britannique (Ministre des forets), 2004 SCC 73

Taku River Tlingit First Nation c. Colombie-Britannique, 2004 SCC 74

Mikisew Cree First Nation c. Canada (Ministre du Patrimoine Canada), 2005 SCC 69


Sources

Loi sur le règlement des revendications des autochtones de la Baie James et du Nord québécois, L.C. 1976‑77, ch. 32

 Loi canadienne sur l’évaluation environnementale L.C. 1992, c. 37

 Loi approuvant la Convention de la Baie-James et du Nord québécois, L.R.Q., c. C ‑67

 Kanatewat et al. c. Société de développement de la Baie-James et al., [1975] 1 R.C.S 48

Moses c. Canada (Procureur général), 2006 QCCS 1832

Moses c. Canada (Procureur général), 2008 QCCA 741

Ministère du Conseil Exécutif – Secrétariat des affaires autochtones. 2006. Convention de la Baie-James et du Nord québécois et conventions complémentaires. Publications du Québec : Québec.

Ministère du Conseil Exécutif – Secrétariat des affaires autochtones. 2002. Entente concernant une nouvelle relation entre la nation crie et le gouvernement du Québec. Publications du Québec : Québec.

Carson Hans M. 2008. Home Is the Hunter: the James Bay Cree and their Land. UBC Press : Vancouver.

CBC News. 2010. Quebec Cree win court case over mining proposal. En ligne. http://www.cbc.ca/canada/montreal/story/2010/05/17/eyou-cree-mine-scoc.html. Consulté le 11 août 2010.

Gourdeau Éric. 2002. Genèse de la Convention de la Baie‑James et du Nord québécois, dans Gagnon Alain G. et Guy Rocher (dir.), Regard sur la Convention de la Baie‑James et du Nord québécois : 17-24. Montréal : Québec Amérique.

Grammond Sébastien. 1991-1992. Les effets juridiques de la Convention de la Baie James au regard du droit interne canadien et québécois, dans McGill Law Journal 37 : 761

Secrétariat aux affaires autochtones du Québec. 2010. Entente Québec-Cris : La Paix des Braves. Gouvernement du Québec : Québec.

 

Pour de plus amples renseignements

Gagnon Alain G. et Guy Rocher (dir.). 2002. Regard sur la Convention de la Baie‑James et du Nord québécois. Montréal : Québec Amérique.

McCutheon Sean. 1991. Electric Rivers: The Story of the James Bay Project. Montréal : Black Rose Books.

Salée Daniel. 2004. Peuples autochtones et enjeux politiques, dans Gagnon Alain G. (dir.), Québec : Politiques et Sociétés 97-126. Scarborough & Orchard Park: Broadview Press.

 

Vincent Sylvie et Garry Bowers. 1988. Baie-James et Nord québécois : dix ans après. Montréal : Recherches amérindiennes du Québec.

 

Welzs Karen J. 1991. Aboriginal Peoples and the Law: the James Bay and Northern Quebec Agreement. Ottawa : University of Ottawa Press.

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