Première nation crie Mikisew c. Canada (ministre du Patrimoine canadien)

Cour suprême du Canada – [2005] 3 R.C.S. 388


Alberta ConsultationHonneur de la CouronneTraité
Sommaire

Mikisew est un des arrêts de principe les plus connus en droit relatif aux peuples autochtones. C’était la première fois que la Cour appliquait les critères de consultation établis dans Haïda et Taku River, cette fois-ci dans une affaire de traité. Les règles entourant la consultation en présence d’un traité sont donc précisées.

On en retient que le principe d’honneur de la Couronne est omniprésent, et que le devoir de consulter est engagé dès que la Couronne a connaissance d’un projet qui pourrait porter atteinte aux intérêts des Autochtones.

Citation

L’objectif fondamental du droit moderne relatif aux droits ancestraux et issus de traités est la réconciliation entre les peuples autochtones et non autochtones et la conciliation de leurs revendications, intérêts et ambitions respectifs. (para. 1 du jugement)

Question

La Couronne avait-elle l’obligation de consulter la Première nation crie Mikisew?

Décision

Oui, en raison du principe de l’honneur de la Couronne, cette dernière devait consulter les Mikisew avant d’autoriser un projet susceptible d’avoir des effets sur leurs droits (décision unanime).

Parties

Entre : Première nation crie Mikisew

Et : la Couronne du Canada (Sheila Copps, ministre du Patrimoine canadien) et Thebacha Road Society

Intervenants : la Saskatchewan, l’Alberta, Nation crie de Big Island Lake, Lesser Slave Lake Indian Regional Council, Premières nations de l’Alberta signataires du Traité nº 8, Treaty 8 Tribal Association, Première nation de Blueberry et Assemblée des Premières Nations

Faits

À partir des années 1850, le gouvernement fédéral conclut une série de traités avec les Premières Nations. Il souhaite acquérir leurs terres pour faciliter la colonisation de l’Ouest du Canada, en échange de quoi il leur reconnaît des droits de chasse, de pêche et de piégeage sur le territoire cédé. Des réserves sont créées.

En 1899, le Traité nº 8 est conclu entre le gouvernement fédéral et diverses Premières Nations, incluant les Cris de Fort Chipewyan, relativement à des terres couvrant 840 000 kilomètres carrés et englobant le nord de l’Alberta, le nord de la Colombie-Britannique, le nord-ouest de la Saskatchewan et le sud des Territoires du Nord-Ouest. Aucune parcelle de terre n’est mise de côté pour les Cris en vue d’établir une réserve.

En 1987, une entente sur les droits fonciers issus de traité est conclue entre le gouvernement fédéral et la Première nation crie Mikisew, successeure des Cris de Fort Chipewyan, pour la création d’une nouvelle réserve (la réserve de Peace Point) sur ses terres traditionnelles, situées à l’intérieur du Parc national Wood Buffalo.

En 2001, le gouvernement fédéral approuve la construction d’une route d’hiver de 118 km pour faciliter l’accès à certaines collectivités autochtones éloignées. Cette route, qui traverse notamment la réserve de la Première nation Mikisew, est toutefois autorisée sans consultation avec les Premières Nations concernées. En raison de l’opposition de la Première nation crie Mikisew à la construction de la route, le gouvernement a décidé de modifier sont tracé de manière à contourner la réserve. Encore là, ce nouveau tracé ne fait pas l’objet de consultations, et la route projetée traverse les territoires de piégeage de 14 familles et les territoires de chasse de 100 membres de la Première Nation. La Première nation crie Mikisew demande à la Cour fédérale de prononcer une injonction interlocutoire pour arrêter la construction de la route en se fondant sur la violation de l’obligation de fiduciaire de la Couronne de consulter adéquatement les Mikisew.

Arguments

La Première nation crie Mikisew : Ses droits de chasse et de piégeage issus de traités sont menacés par la construction de la route, et elle n’a pas été consultée avant la décision. Dans de telles circonstances, l’approbation doit être annulée par la Cour.

La Couronne du Canada : Le Traité nº 8 l’autorisait à approuver la construction d’une route sur les terres de la Couronne cédées par les prédécesseurs de la Première nation crie Mikisew. Par conséquent, il n’y a pas eu atteinte aux droits de chasser et de piéger issus de traité de la Première Nation, et l’obligation de consultation et d’accommodement ne s’appliquait pas dans cette affaire.

Décisions des tribunaux inférieurs

Cour fédérale (2001) : La construction de la route d’hiver porte atteinte de manière injustifiée (selon Sparrow) aux droits issus de traités de la Première nation crie Mikisew. Ces droits étant protégés par le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, le gouvernement avait l’obligation de les consulter avant de prendre sa décision définitive. Les mesures mises en place par le gouvernement fédéral (avis public et journées portes ouvertes) ne peuvent être considérées comme un processus de consultation distinct. L’approbation de la ministre est annulée et l’arrêt de la construction de la route pendant toute la durée de la procédure est ordonné.

Cour d’appel fédérale (2004) : L’approbation de la ministre est restaurée. Une disposition du Traité nº 8 permet à la Couronne d’utiliser des terres cédées à des fins diverses, notamment pour la construction d’une route. Puisqu’il n’y a pas eu de violation du traité, le gouvernement fédéral n’avait pas l’obligation de consulter la Première nation crie Mikisew, bien qu’il soit de bonne pratique de le faire. Le juge dissident conclut que la Couronne a violé les droits issus de traité de la  Première nation crie Mikisew, et que l’absence de consultation constituait un motif d’annulation de l’approbation donnée au projet.

Motifs

Jury

McLachlin, Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron

Raison

L’objectif du droit moderne relatif aux droits ancestraux et issus de traités est de concilier les intérêts des Autochtones et des non-autochtones. Le Traité nº 8 avait pour objectif d’ouvrir l’Ouest canadien à la colonisation. Il est pris pour acquis que la Couronne a toujours connaissance du contenu d’un traité.

C’est en gardant à l’esprit ces deux objectifs qu’on peut interpréter le traité lui-même. Le traité doit refléter les intentions des deux parties, et il est nécessaire d’adopter une approche libérale pour évaluer l’intention d’une Première nation, en raison de sa position d’infériorité dans le processus de négociation. Dans ce cas, le Traité nº 8 permet à la Couronne d’utiliser les terres cédées pour diverses fins, incluant la construction de routes. Toutefois, cela doit se faire en préservant l’honneur de la Couronne, un principe qui peut varier en fonction du type de violation des droits issus de traités, et qui doit être considéré avant même d’évaluer l’atteinte aux droits selon Sparrow.

Le libellé de la disposition autorisant la Couronne à utiliser des terres cédées pour différentes fins l’oblige également à respecter les droits issus de traités de la Première nation. La Couronne avait donc l’obligation de consulter la Première nation concernée au préalable. Dans la présente affaire, des études démontraient que la construction de la route avait des effets préjudiciables sur la faune de la région. Même si la route n’occupait qu’une petite zone du parc, elle affectait grandement les territoires de chasse et de piégeage des Cris de Mikisew. Par conséquent, la ministre n’avait pas le droit d’agir unilatéralement sans même consulter la Première nation. Les procédures mises en place par Parcs Canada (avis public, portes ouvertes) n’étaient pas suffisantes dans ce cas pour respecter l’obligation de la Couronne de consulter, car elles ne fournissaient pas à la Première nation crie Mikisew un forum adéquat pour faire connaître son point de vue sur la question.

L’approbation de la ministre est annulée, et le dossier lui est retourné afin de trouver une nouvelle solution respectant la décision de la Cour.

Impact

Après cette victoire, la Première nation crie Mikisew a commencé à travailler de concert avec l’administration du Parc national Wood Buffalo pour élaborer une entente sur la réglementation du gibier qui aurait une incidence minimale sur les droits issus de traités (Première nation crie Mikisew – Relations avec les gouvernements et l’industrie, 2009 : 3).

Au début des années 1960, des sables bitumineux ont été découverts dans le territoire traditionnel de la Première nation crie Mikisew, et la province de l’Alberta a alors entrepris les travaux de développement de cette ressource. À compter de 2003, la Première Nation a participé au processus de consultation, mais ses droits issus de traités, ses opinions et son savoir traditionnel ont à son avis été ignorés. La Première nation est également préoccupée par les effets du développement sur ​​l’écosystème de la région, sa culture, son développement économique et la santé de ses membres (Première nation crie Mikisew, 2007: 3).

En 2005, à la suite des arrêts Nation Haïda et Taku River, l’Alberta (comme plusieurs provinces) a adopté  des lignes directrices et une politique de consultation des Premières nations concernant la gestion des terres et  le développement des ressources (gouvernement de l’Alberta, 2007 : 5). Les deux documents ont été rejetées par l’Assemblée des chefs des Premières Nations signataires des traités nº 6, 7 et 8, qui considéraient qu’elles avaient été adoptées sans consultation suffisante des Premières Nations, contrairement aux critères établis par la Cour suprême au sujet des premières étapes de négociation (Première nation crie Mikisew, 2007 : 17).

En 2006, un comité multipartite a été formé à la suite d’une recommandation formulée par le Oil Sands Consultation Advisory Group concernant la consultation publique des Premières Nations de l’Alberta touchées par le développement des sables bitumineux, incluant la Première nation crie Mikisew. Ce processus est critiqué par la Première nation crie Mikisew, qui croit que l’impact de l’exploitation des sables bitumineux sur l’environnement n’est pas suffisamment pris en compte par le gouvernement provincial. Afin de protester contre l’approche choisie par le gouvernement, la Première nation s’est retirée de la Cumulative Environmental Management Association (CEMA) (Première nation crie Mikisew, 2007 : 18). En 2007, la Première nation crie Mikisew a également présenté des recommandations au gouvernement de l’Alberta concernant la gestion des sables bitumineux conformément aux intérêts des Autochtones (Première nation crie Mikisew, 2009).

En 2009, le gouvernement de l’Alberta s’est engagé dans son discours du Trône à revoir sa politique et ses lignes directrices portant sur la consultation des Autochtones au sujet de la gestion des terres et des ressources en encourageant la participation des premières nations de la province (gouvernement de l’Alberta, 2009 : 3). Le Conseil tribal de l’Athabaska, dont fait partie la Première nation crie Mikisew, a présenté ses lignes directrices en matière de consultation au gouvernement de l’Alberta (Première nation crie Mikisew – Relations avec les gouvernements et l’industrie, 2009 : 3). À la fin de l’année, la Première nation crie Mikisew a participé à de multiples processus de consultations avec des organismes gouvernementaux, concernant notamment le site C proposé par BC Hydro sur la rivière de la Paix, l’Alberta and British Columbia Bilateral Water Management Agreement et le Cadre réglementaire pour l’utilisation des terres de l’Alberta (Ibid).

Voir Aussi

Nation Haïda c. ColombieBritannique (Ministre des Forêts), [2004] 3 R.C.S. 511

Première nation Tlingit de Taku River c. Colombie‑Britannique (Directeur d’évaluation de projet), [2004] 3 R.C.S. 550


Sources

Gouvernement de l’Alberta. 2009. Facing the future with confidence: Discours du Trône, 10 février 2009, Deuxième session de la 27e Législature. Edmonton : Gouvernement de l’Alberta.

Government of Alberta. 2007. Oil Sands Consultations – Aboriginal Consultation Final Report, Appendices – 1. Phase II Aborginal Consultation Process.

En ligne http://mcfngir.org/Government_files/F1_Phase_II_Aboriginal_Consultation_Process.pdf       Consulté le 6 janvier 2009.

Mikisew Cree First Nation. 2007. Response to the Multi-Stakeholder Committee Phase II Proposed Options for Strategies and Actions and Submission to the Government of Alberta for the Oil Sands Strategy. En ligne. http://mcfngir.org/Documents_files/MCFN%20Response%20to %20OSS%20- %20FINAL.pdf. Consulté le 10 janvier 2009.

Première nation crie Mikisew – Relations avec les gouvernements et l’industrie. 2009. Nouvelles récentes, George Poitras – Coordonnateur des consultations, dans GIR Membership Update 1 (2) : 3.

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