Nation haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts)

Cour suprême du Canada – [2004] 3 R.C.S. 511


Colombie-Britannique ConsultationHonneur de la Couronne
Sommaire

L’arrêt Haïda est l’un des plus souvent cité en matière de droits relatifs aux Autochtones.

En se basant sur le principe de l’honneur de la Couronne, qu’elle détaille, la Cour confirme que la Couronne doit consulter les Autochtones dès lors qu’elle a connaissance, « concrètement ou par imputation, de l’existence potentielle » d’un droit ou d’un titre ancestral et qu’elle envisage des mesures susceptibles d’affecter ces droits.

Citation

Ce processus [de consultation] ne donne pas aux groupes autochtones un droit de veto sur les mesures susceptibles d’être prises à l’égard des terres en cause en attendant que la revendication soit établie de façon définitive.  Le « consentement » dont il est question dans Delgamuukw n’est nécessaire que lorsque les droits invoqués ont été établis, et même là pas dans tous les cas.  Ce qu’il faut au contraire, c’est plutôt un processus de mise en balance des intérêts, de concessions mutuelles.’ (para. 48)

Question

Quelles sont les obligations de la Couronne en matière de consultation et d’accommodement des Autochtones lorsque ceux-ci n’ont pas encore fait reconnaître leur titre ancestral?

Décision

Décision unanime : en vertu du principe de l’honneur de la Couronne, cette dernière doit consulter les Autochtones même lorsque leurs droits ancestraux n’ont pas été établis.

Parties

Entre : la Colombie-Britannique

Et : Conseil de la Nation haïda et Guujaaw, en leur propre nom et au nom des membres de la Nation haïda

 

Entre : Weyerhaeuser Company Limited

Et : Conseil de la Nation haïda et Guujaaw, en leur propre nom et au nom des membres de la de la Nation haïda

 

Intervenants : le Canada, l’Ontario, le Québec, la Nouvelle-Écosse, la Saskatchewan, l’Alberta, Bande indienne de Squamish et Bande indienne des Lax-kw’alaams, Nation haila, Sommet des premières nations, Première nation Dene Tha’, Tenimgyet, aussi connu sous le nom d’Art Matthews, chef héréditaire Gitxsan, Business Council of British Columbia, Aggregate Producers Association of British Columbia, British Columbia and Yukon Chamber of Mines, British Columbia Chamber of Commerce, Council of Forest Industries, Mining Association of British Columbia, British Columbia Cattlemen’s Association et Village of Port Clements

Faits

Les Haïdas de la Colombie-Britannique revendiquent un titre sur les terres des îles Haïda Gwaii (îles de la Reine-Charlotte) et les eaux adjacentes, mais ce titre n’a pas encore été reconnu. Les îles sont densément couvertes d’arbres, incluant des cèdres qui jouent un rôle important dans les croyances religieuses des Haïdas. Ces forêts étaient déjà exploitées avant la Première Guerre mondiale.

En 1961, la Colombie-Britannique autorise une compagnie forestière à exploiter les ressources des îles au profit de tous les résidents de la Colombie-Britannique. La concession permet à la société forestière de couper des arbres dans une zone désignée sous l’appellation bloc 6.

En 1981, 1995 et 2000, la concession est renouvelée. En 1999, elle est transférée à Weyerhaeuser Co. À partir de 1994, la Nation haïda s’oppose aux permis et à leur transfert. Elle indique que son consentement aurait dû être obtenu.

En 2000, les Haïdas s’opposent au transfert du permis de coupe de bois à la Weyerhaeuser en revendiquant un titre ancestral sur les terres des îles de la Reine-Charlotte devant les tribunaux de la Colombie-Britannique.

Arguments

La Nation haïda : L’exploitation des ressources forestières peut avoir des effets néfastes sur les intérêts culturels et économiques de la Nation. Le gouvernement avait l’obligation de la consulter conformément au principe de l’honneur de la Couronne. Il lui faudra sans aucun doute de nombreuses années pour parvenir à prouver son titre ancestral et, dans l’intervalle, les dommages pourraient être irréparables.

La Colombie-Britannique : En tant que titulaire du titre officiel, la province a le droit et même le devoir d’exploiter les ressources naturelles. L’obligation de consulter ou d’accommoder, si elle existe, n’incombe qu’au gouvernement fédéral. Enfin, le recours approprié pour la Nation haïda consistait à demander une injonction interlocutoire, et pas à entreprendre un recours en titre.

Décisions des tribunaux inférieurs

Cour suprême de la Colombie-Britannique (2000) : Le gouvernement avait l’obligation morale, mais non légale, de négocier avec les Haïdas.

Cour d’appel de la Colombie-Britannique (2002) : Le principe de l’honneur de la Couronne obligeait le gouvernement à consulter les Haïdas et à trouver des accommodements à leurs préoccupations concernant la récolte de bois dans les limites du bloc 6.

Motifs

Jury

McLachlin, Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps et Fish

Raison

La Couronne de la Colombie-Britannique avait l’obligation de consulter et d’accommoder les Haïdas. Cette obligation, qui découle du principe que l’honneur de la Couronne, est en jeu dans les rapports entre cette dernière et les peuples autochtones. Lorsque les droits autochtones sont déjà bien définis, ce principe peut même créer une obligation de fiduciaire.

L’obligation de consulter « prend naissance lorsque la Couronne a connaissance, concrètement ou par imputation, de l’existence potentielle du droit ou titre ancestral revendiqué et envisage des mesures susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur celui-ci. » (para. 35). L’étendue de l’obligation de consulter et d’accommoder dépend de l’évaluation de la solidité de la revendication autochtone ainsi que la gravité de l’effet préjudiciable potentiel sur le droit ou le titre revendiqué.

L’exigence de bonne foi oblige la Couronne à tenir compte des intérêts des autochtones, mais elle n’entraîne pas une obligation de résultat dans les négociations.

Devoirs des tiers

Le principe de l’honneur de la Couronne ne s’appliquait pas aux tiers. Ces derniers ne peuvent pas être tenus responsables dans les cas où le gouvernement omet de respecter ses obligations. Un tiers peut cependant être tenu responsable envers les Autochtones d’après les règles générales de la common law.

Type de recours

Le recours en injonction ne constituait pas la meilleure procédure, car il ne tient pas compte de l’obligation de consulter et d’accommoder, et offre uniquement une solution temporaire.

Impact

Même après l’affaire Haïda, certaines zones grises demeuraient en 2009 concernant l’étendue et la teneur de cette obligation.

Le gouvernement fédéral et les provinces décident si la revendication d’un groupe autochtone est susceptible d’être valide et s’ils devraient discuter. Ce processus requiert la participation de nombreux ministères et organismes gouvernementaux qui ne possèdent pas nécessairement l’expertise requise pour évaluer la revendication, et il est difficile d’établir un consensus entre les parties concernant la validité d’une revendication (Mulan, 2009 : 118).

L’arrêt Haïda mentionne que l’obligation ne s’étend pas à des tiers, même s’ils peuvent être tenus responsables en droit civil et en common law. Pourtant, les spécialistes du droit recommandent à leurs clients exploitant un site visé par un droit ou titre ancestral de consulter la Première Nation concernée et de tenir compte de ses besoins afin de maintenir de bonnes relations entre les deux parties (Avard et Bigué, 2007).

L’arrêt Taku River, rendu peu après, définit de manière plus détaillée l’obligation d’accommodement.

Politiques de consultation

À la suite de cet arrêt, le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux ont élaboré des processus pour les aider à respecter cette obligation.

Le gouvernement fédéral a publié en 2008 ses Lignes directrices provisoires à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de consulter afin d’aider les ministères et les organismes fédéraux à respecter leurs obligations envers les autochtones. Ces lignes directrices portaient notamment sur le besoin ou non de tenir des consultations, sur la façon de les organiser et sur le contenu d’une véritable consultation menée de bonne foi (gouvernement du Canada, 2008 : 7). Elles contenaient également des instructions détaillées sur la façon de mener une consultation fructueuse et respectueuse en décrivant les rôles et responsabilités de chaque partie, incluant les groupes autochtones, les provinces et les territoires et les tiers (Id., 15-18). Le processus comprend quatre phases : la pré-consultation, l’analyse et la planification; la consultation proprement dite; les accommodements au besoin, et enfin la mise en œuvre, la surveillance et le suivi des projets (Id. : 37).

Une version enrichie de la politique a été publiée en 2011.

Au Québec, des préoccupations similaires sont apparues au sein des ministères et organismes gouvernementaux après l’arrêt Haïda au sujet de la conformité des pratiques de consultation déjà en place (Groupe de Travail interministériel sur la consultation des autochtones, 2006 : 3). Le Guide intérimaire en matière de consultation des communautés autochtones publié en 2006 par un groupe de travail composé de représentants des principaux organismes et ministères traitant avec les Autochtones, avait les mêmes objectifs que le document fédéral, soit d’aider les organismes gouvernementaux du Québec dans leurs activités de planification concernant les ressources naturelles et leurs politiques relatives aux droits ou titres ancestraux revendiqués par une communauté autochtone dans la province (Id. : 5). Ce guide établit également le cadre de consultation des Autochtones et ses différentes étapes : mise sur pied d’un processus de consultation adapté à chaque cas, consultation proprement dite et analyse finale (Id. : 9-13). Lorsque les informations recueillies au cours du processus de consultation montrent que la communauté autochtone concernée sera touchée par l’action projetée d’un organisme gouvernemental, des mesures d’adaptation sont requises. Ces mesures doivent être élaborées par le ministère concerné (Id. : 13). En cas d’urgence, le groupe de travail recommande aux organismes gouvernementaux de faire des efforts raisonnables pour tenir compte des droits et des intérêts des Autochtones, et d’expliquer le plus rapidement possible pourquoi il a été impossible de respecter la procédure déjà en place (Id. : 14).

Un flou qui persiste

Même si l’arrêt Haïda est considéré comme une victoire par les Autochtones, puisqu’il reconnaît l’obligation de la Couronne de mener des négociations de bonne foi avec les communautés revendiquant un droit ou un titre ancestral affecté par une action gouvernementale, plusieurs ont dit toujours être ignorés par les gouvernements. Certaines Premières Nations croient qu’il existe un manque de communication de la part des gouvernements au sujet du but véritable des consultations et de leurs intentions concernant les ressources naturelles. De plus, elles ont affirmé que le processus mis en place se déroule de manière précipitée : les calendriers imposés sont inflexibles, le matériel utilisé est élaboré sans l’apport des Autochtones et l’analyse des consultations est insuffisante et porte souvent à confusion. Après la tenue des consultations, les gouvernements et les tiers exclueraient trop souvent les communautés autochtones visées du processus de prise de décision.

Par ailleurs, le gouvernement fédéral et les provinces auraient trop souvent tenu pour acquis que le silence des Premières Nations équivalait à leur consentement ou à la renonciation à leurs droits (Institut de développement durable des Premières Nations du Québec et du Labrador, 2005 : 8). Pour ces raisons, l’Institut de développement durable de l’APNQL a établi en 2005 un protocole pour les Premières Nations concernant l’obligation de consulter et d’accommoder de la Couronne afin d’aider les collectivités autochtones dans leurs relations avec l’État canadien et les provinces. Il a défini l’obligation et son processus d’une manière claire et concise facilement compréhensible pour les collectivités (Id. : 14).

Voir Aussi

L’arrêt Haïda a été rendu dans le cadre d’une « trilogie » sur la consultation, avec :

 Première nation Tlingit de Taku River c. Colombie-Britannique (Directeur d’évaluation de projet), [2004] 3 R.C.S. 550

Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine), [2005] 3 R.C.S. 388

 

Il a été complété et précisé également par les arrêts :

Rio Tinto Alcan Inc. c. Conseil tribal Carrier Sekani, [2010] 2 R.C.S. 650

Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, [2010] 3 R.C.S. 103

Behn c. Moulton Contracting Ltd., 2013 CSC 26


Sources

Avard Alexandre-Philippe et Ann Bigué. 2007. L’arrêt Haïda et l’obligation de consultation et d’accommodement des peuples autochtones. Montréal : McCarthy Tétrault. En ligne. http://www.mccarthy.ca/fr/article_detail.aspx?id=3634. Consulté le 8 décembre 2009.

Coyle Michael. 2005. Addressing Aboriginal Land Rights in Ontario: An Analysis of Past Policies and Options for the Future—Part 1, in Queen’s Law Journal 31 : 75-120.

Institut de développement durable des premières nations du Québec et du Labrador. 2005. Protocole de consultation des Premières nations du  Québec et du Labrador. Assemblée des Premières nations du  Québec et du Labrador : Wendake.

http://www.cssspnql.com/fr/recherche/documents/protocole2005.pdf.Consulté le 8 décembre 2009.

Gouvernement du Canada. 2008. Consultation et accommodement des autochtones : Lignes directrices provisoires à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de consulter. Ottawa : Gouvernement du Canada. En ligne. http://www.ainc-inac.gc.ca/ai/mr/is/acp/intgui-eng.pdf. Consulté le 8 décembre 2009.

Groupe de travail interministériel sur la consultation des Autochtones. 2006. Guide intérimaire en matière de consultation des communautés autochtones. Québec : Gouvernement du Québec, Secrétariat aux affaires autochtones. En ligne. http://www.autochtones.gouv.qc.ca/ publications_documentation/publications/guide-interimaire.pdf. Consulté le 8 décembre 2009.

Mulan David. 2009. The Duty to Consult Aboriginal Peoples – The Canadian Exemple, in Canadian Journal of Administrative Law & Practice 22 (July) : 107-131.

St-Hilaire Maxime et Sophie Thériault. 2003. Les arrêts Taku River et Haïda Nation devant la Cour suprême : des précisions imminentes concernant la mise en œuvre du droit qu’ont les autochtones d’être consultés, dans Revue du Barreau 63 (Printemps) : 163-175.

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