Guerin c. La Reine

Cour suprême du Canada – [1984] 2 R.C.S. 335


Colombie-Britannique Obligation de fiduciaireTerres réservées pour les IndiensTitre aborigène
Sommaire

La décision Guerin est l’une des plus importantes dans l’histoire du droit autochtone. Elle a reconnu que la Couronne a un devoir de fiduciaire à l’égard des Autochtones et de leurs terres, et réaffirme, après l’affaire Calder, l’existence de titres ancestraux au Canada.

Question

La Couronne a-t-elle manqué à ses obligations de fiduciaire envers la bande indienne de Musqueam en acceptant de signer un bail à des conditions moins favorables que celles acceptées par les membres de la bande, et si oui, ce manquement peut-il être sanctionné par un tribunal?

Décision

La Couronne a une obligation de fiduciaire envers les bandes indiennes, et cette obligation peut être sanctionnée par un tribunal (décision unanime).

Parties

Entre : Delber Guerin, Joseph Becker, Eddie Campbell, Marg Charles, Gertrude Guerin et Gail Sparrow en leur nom et au nom des membres de la bande indienne de Musqueam

Et : la Couronne du Canada

Intervenant : National Indian Brotherhood

Faits

La réserve de la bande indienne de Musqueam, en Colombie-Britannique, s’étend sur 416,53 hectares dans les limites de Vancouver.

Dans le milieu des années 1950, le ministère des Affaires indiennes prend conscience de la valeur élevée des terres de la bande  et entreprend une étude pour déterminer si des terres excédentaires pourraient être utilisées au profit de la bande. Il commande une évaluation et l’élaboration d’un plan d’aménagement du territoire à long terme.

En 1957, le président du Shaughnessy Heights Golf Club de Vancouver écrit à M. Anfield, surintendant de district de la Direction des Affaires indiennes, afin de lui présenter un plan pour la location de 160 acres de la réserve indienne. D’autres promoteurs font part de leur intérêt au ministère des Affaires indiennes, mais cette information n’est jamais transmise à la bande. Des négociations concernant la cession et la location des terres de la réserve se déroulent d’avril à décembre de la même année.

La bande est brièvement informée de la teneur de l’accord. Le chef Sparrow exprime des objections au sujet du montant de loyer annuel et de l’imposition d’un plafond de loyer, qu’il juge trop bas. Le futur locataire manifeste son opposition, mais accepte finalement de payer un loyer de 29 000 $ par année $ en échange d’un premier bail de dix ans, renégocié tous les cinq ans. Les membres de la bande réunis en assemblée acceptent ces conditions. Le Canada accepte la cession des 162 acres de terres de la bande de Musqueam le 6 décembre, conformément aux articles 37 à 41 de la Loi sur les Indiens.

En 1958, le ministère des Affaires indiennes et le futur locataire ont un échange de correspondance concernant les demandes de la bande. La bande n’a jamais reçu copie de cela. Le bail est signé le 22 janvier, et prévoit une durée de 75 ans, avec un loyer de 29 000$ par année pour les premiers 15 ans, et des reconductions aux 15 ans. La hausse maximale du loyer pour les seconds 15 ans (du 1er janvier 1973 au 1er janvier 1988), est limitée à 15 % de 29,000 $.

En 1970, la bande de Musqueam reçoit une copie du bail et réalise que les conditions n’étaient pas les mêmes que celles consenties lors de son assemblée. En conséquence, les membres du Conseil Delber Guerin, Joseph Becker, Eddie Campbell, Marg Charles, Gertrude Guerin et Gail Sparrow intentent en leur nom et celui de tous les membres un recours alléguant un manquement aux obligations de fiduciaire.

Arguments

Bande des Indiens de Musqueam : Le paragraphe 18(1) de la Loi sur les Indiens impose à la Couronne du chef du Canada une obligation de fiduciaire exécutoire devant les tribunaux, et non de nature purement politique. La bande avait fixé des conditions très précises pour consentir à la cession des terres devant être louées, et elles n’ont pas été respectées. Si la bande avait connu le contenu du contrat de location intervenu entre la Couronne du Canada et le Shaughnessy Heights Golf Club, elle n’aurait jamais cédé les terres. La Couronne a également commis un délit de tromperie en dénaturant les conditions que le locataire était disposé à accepter.

La Couronne du Canada : Les faits en litige ne constituent pas une cause d’action. Si une fiducie exécutoire existait, ses exigences étaient celles exprimées dans l’accord de cession qui l’autorisait à louer les 162 acres à la personne de son choix, à toutes fins et aux conditions que le ministère public jugeait les plus favorables dans l’intérêt de la bande.  L’acte de cession ne créait pas l’obligation de louer au  Shaughnessy Heights Golf Club aux conditions établies lors de l’assemblée ayant accepté la cession, pas plus qu’il n’obligeait la Couronne à obtenir le consentement de la bande au sujet des conditions du bail finalement conclu. L’article 18 de la Loi sur les Indiens impose une obligation de fiduciaire de nature administrative. Il s’agit donc d’une obligation politique qui ne peut être sanctionnée en droit privé.

Décisions des tribunaux inférieurs

Cour fédérale (1982) : Une fiducie a été créée au moment de la cession des terres, et ses conditions orales comprenaient toutes les spécifications convenues par la bande dans le cadre de ses négociations avec le MAINC avant la date de la cession. La Couronne a manqué à son obligation de fiduciaire envers la bande. Le juge du procès a accordé 10 millions $ en dommages-intérêts.

Cour d’appel fédérale (1983) : Le juge Le Dain, nommé ultérieurement à la Cour suprême, infirme la décision, et rend un jugement en faveur de la Couronne du Canada au motif que le libellé de l’article 18 de la Loi sur les Indiens n’indique pas clairement l’intention de créer une véritable fiducie semblable à celles existant en droit privé.

Motifs

Jury

Laskin, Dickson, Beetz, Chouinard, Lamer, Estey, Wilson, Ritchie, McIntyre

Raison

La Cour a unanimement décidé que le recours était fondé en s’appuyant sur les principes de l’obligation fiduciaire, mais a formulé à cet égard trois séries de motifs différents.

Wilson (appuyé par Ritchie et McIntyre) : L’obligation de fiduciaire se cristallise en une fiducie explicite au moment de « la cession » des terres par une bande indienne. L’article 18 de la Loi est plus qu’une simple directive administrative. Il s’agit d’une reconnaissance juridique de la responsabilité historique de la Couronne de protéger le droit de bénéficiaire des Indiens sur leur réserve. La Couronne a manqué à son obligation de fiduciaire lorsqu’elle a conclu un bail avec le Shaughnessy Heights Golf Club sans tenir compte des conditions approuvées par la bande, et en concluant un accord moins favorable pour la bande. Les juges s’entendent pour dire qu’il existait une relation de fiduciaire analogue à celle d’une fiducie, mais en omettant de révéler à la bande le refus de ses conditions par le Shaughnessy Heights Golf Club, la Couronne a également commis une dissimulation équivalant à une fraude d’equity.

Dickson (au nom de la majorité, avec Beetz, Chouinard et Lamer) : L’obligation de la Couronne ne constitue pas une fiducie expresse ou implicite, car tous les éléments d’une telle fiducie ne sont pas présents. La cession ne constituait pas une fiducie par interprétation, car elle n’a procuré aucun enrichissement au ministère public. C’est plutôt la conduite de la Couronne qui était répréhensible, parce qu’elle a ignoré les conditions fixées par la bande même si elle était liée par elles.

Impact

Dans l’arrêt Guerin, la Cour suprême a reconnu qu’un titre ancestral créait une relation de fiduciaire entre la Couronne et une bande. C’est uniquement en 1982 que cette obligation de fiduciaire a acquis une protection constitutionnelle à travers de l’adoption de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. (Hogg, 2008).

Le plus haut tribunal du Canada a imposé une limite à la Couronne concernant les Autochtones et leurs terres en l’obligeant à agir dans le meilleur intérêt des bénéficiaires, et en tenant compte de leur opinion (Commission de mise en œuvre des recommandations sur la justice autochtone, 2001). Dans leur ouvrage Aboriginal Legal Issues – Cases and Commentary, Burrows et Rotman ont écrit que la théorie de la fiducie pouvait être utilisée par les tribunaux afin d’indemniser les Autochtones ayant été victimes dans le passé des « politiques paternalistes du gouvernement ».

En 1984, 1985, 1986 et 1987, les premiers ministres du Canada ont tenu des conférences constitutionnelles sur les questions autochtones comme l’exigeait l’article 37.1 de la Loi constitutionnelle de 1982. Ces conférences ont largement contribué à élaborer la politique du gouvernement fédéral concernant le titre ancestral (Parlement du Canada, 2005).

Négociations territoriales en Colombie-Britannique

En 1989, le Conseil consultatif du premier ministre sur les affaires autochtones a été créé en Colombie-Britannique dans le but d’élaborer un nouveau processus de négociation des revendications territoriales entre les Premières nations, le gouvernement provincial et le gouvernement fédéral. Il était composé de trois représentants des Premières nations, de deux représentants du gouvernement fédéral, du ministre des Affaires autochtones et d’un député de la législature provinciale (ministère des Relations et de la Réconciliation avec les autochtones, 2007). Pendant deux ans, le conseil consultatif a tenu des réunions avec les onze conseils tribaux de la province et les neuf organisations autochtones afin de recueillir leurs opinions au sujet du processus de négociation. Dans son rapport final publié en 1991, le Conseil a noté que les revendications territoriales constituaient une question cruciale pour les membres des Premières Nations. Selon le Conseil, il était dans le meilleur intérêt des gouvernements provincial et fédéral de régler les revendications territoriales. Ce faisant, ils feraient preuve de respect envers les peuples autochtones, et contribueraient à leur développement économique et social tout en favorisant leur autonomie (Canada, 1997).

En 1990, les Indiens Musqueam se sont de nouveau retrouvés devant la Cour suprême concernant une question de droit ancestral de pêche au saumon dans l’affaire Sparrow. Puisque Sparrow avait été accusé après 1982, il a fondé sa défense sur l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 qui protège les droits autochtones issus de traités. Dans la décision unanime qui a reconnu ce droit particulier, le juge en chef Dickson et le juge La Forest ont noté que l’obligation fiduciaire de la Couronne constitue un principe qui doit guider toutes les relations entre les autochtones et le gouvernement fédéral (Hogg, 2008). Le rapport final du Conseil consultatif sur les affaires autochtones publié en 1991 fait référence à cette décision historique. Il contient également des commentaires au sujet de l’activisme de la Cour suprême sur ces questions, et précise que les revendications territoriales devraient être réglées par le gouvernement et non par les tribunaux. Le rapport recommandait également de procéder à une refonte des politiques fédérales relatives aux revendications territoriales, et soulignait qu’il était nécessaire de traiter plusieurs revendications simultanément et d’accepter des revendications sur des terres autochtones traditionnelles provenant de groupes ne possédant pas les ressources leur permettant d’établir un usage et une occupation continus (Canada, 1997).

Même si elle respecte toutes les directives de la bande en concluant une transaction concernant une parcelle de terres cédées, la Couronne peut malgré tout être tenue responsable d’un manquement à son obligation de fiduciaire si la Cour en vient à la conclusion que l’opération n’a pas été effectuée dans le meilleur intérêt des membres de la bande, comme en témoigne l’arrêt Blueberry (Bande indienne de la rivière Blueberry c. Canada, [1995] 4 R.C.S. 344).

Voir Aussi

R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075

 Bande indienne de la rivière Blueberry c. Canada (Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1995] 4 R.C.S 344

 R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507

 Delgamuukw c. Colombie-Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010

Bande indienne Wewaykum c. Canada, [2003] 2 R.C.S. 259


Sources

Commission de mise en œuvre des recommandations sur la justice autochtone. 2001. Rapport de l’Enquête publique sur l’administration de la justice et les peuples autochtones au Manitoba, Volume un : Le système de justice et les peuples autochtones. En ligne. http://www.ajic.mb. ca/volumel/chapter5.html#14. Consulté le 15 juin 2009.

Ministère des Relations et de la Réconciliation avec les AUTOCHTONES. 2007. B.C. Claims Task Force Report. Victoria : Province de Colombie-Britannique. En ligne. http://www.gov.bc.ca/arr/reports/bctf/ bc_claims_task_force_introduction.html. Consulté le 15 juillet 2009.

Parlement du Canada. 2005. Constitution : Conférences constitutionnelles. Ottawa : Bibliothèque du Parlement. En ligne. http://www2.parl.gc.ca/Parlinfo/compilations/Constitution/Constitutional Conferences.aspx?Language=F. Consulté 15 juillet 2009.

Bande indienne de la rivière Blueberry c. Canada, [1995] 4 R.C.S 344.

Colombie-Britannique Conseil consultatif du premier ministre sur les affaires autochtones,  1991.  Conseil consultatif du premier ministre sur les affaires autochtones : Rapport final. Victoria : Province de Colombie-Britannique.

Burrows John et Leonard Ian Rotman. 2003. Aboriginal Legal Issues – Cases and Commentary, 2nd ed. Markram : LexisNexis Butterworths.

Canada Commission royale sur les peuples autochtones. 1997. For Seven Generations: The Information Legacy of the Royal Commission on Aboriginal Peoples. Ottawa : Libraxus. CD-ROM.

Hogg Peter. 2008. Constitutional Law of Canada, Student Edition. Scarborough : Thompson Carswell.

  1. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S 1075.
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