Davey et al. c. Isaac et al.

Cour suprême du Canada – [1977] 2 R.C.S. 897


Ontario Gouvernance (inclut auto-détermination, autonomie gouvernementale)Loi sur les Indiens
Sommaire

L’affaire Davey est l’une des premières à aborder la question de l’autonomie gouvernementale des Indiens. Elle maintient le raisonnement selon lequel les Indiens sont des pupilles de l’État, et le gouvernement fédéral, la Couronne, a le pouvoir d’encadrer leur mode de gouvernance.

Cette tendance a été renversée en partie avec la constitutionnalisation des droits autochtones, les négociations de Charlottetown et l’arrivée de politiques fédérales qui reconnaissent le droit des Autochtones à l’autonomie gouvernementale.

Question

Le décret délivré en vertu de la Loi sur les Indiens par le gouverneur général en conseil mettait fin au système de gouvernement dirigé par les chefs héréditaires était-il valide ?

Les Six Nations forment-ils une bande au sens de la Loi sur les Indiens ?

Décision

Les Six Nations forment une bande au sens de la Loi sur les Indiens, et le décret touchant leur mode électoral et de gouvernance est valide (décision unanime).

Parties

Entre : Ackland Davey et autres.

Et : Richard Isaac et autres.

Faits

En 1951, un décret délivré par le gouverneur général en conseil agissant sur recommandation du ministère des Affaires indiennes mettait fin au système de gouvernement dirigé par les chefs héréditaires de la bande indienne des Six Nations pour le remplacer par un gouvernement élu conformément aux dispositions de la Loi sur les Indiens.

En 1970, la faction traditionaliste de la bande, Davey et les autres, a cadenassé la porte du siège du Conseil, et bloqué l’accès au bâtiment avec l’aide d’autres membres, pour empêcher le conseil élu de se réunir et de gouverner. Les traditionalistes ont préconisé le retour des chefs héréditaires. Le Conseil, Isaac et les autres, s’est adressé à la Haute Cour de l’Ontario pour obtenir, en son nom et au nom des électeurs, à l’exception de Davey et les autres, une injonction permanente interdisant aux traditionalistes d’empêcher et de gêner l’utilisation du siège du Conseil.

Arguments

Davey et les autres (traditionalistes) : Le décret statuant que l’élection du Conseil de la bande indienne des Six Nations devait se faire conformément aux dispositions de la Loi sur les Indiens est invalide. Le gouverneur en conseil n’avait pas le pouvoir de l’édicter parce que les Indiens des Six-Nations ne formaient pas une « bande » selon la définition figurant dans la Loi sur les Indiens. Il n’existe aucune preuve que le gouvernement fédéral détenait encore un fonds de fiducie à l’avantage des Indiens des Six Nations.

Isaac et les autres (conseil élu des Six Nations) : Le siège du Conseil devait être utilisé par le conseil de bande élu en conformité avec la Loi sur les Indiens.

Décisions des tribunaux inférieurs

Haute Cour de l’Ontario (1973) : La demande d’injonction permanente visant à empêcher Davey et al. de gêner l’utilisation du siège du Conseil de la réserve des Six Nations est rejetée. Le droit de propriété des terres a été dévolu aux membres des Six Nations, qui constituent une nation souveraine. Ils ne constituaient pas une bande au sens de la Loi sur les Indiens. Par conséquent, le gouverneur général en conseil n’avait pas le pouvoir de modifier le système de gouvernance des Six Nations pour le remplacer par un système de gouvernement élu.

Cour d’appel de l’Ontario (1973) : Infirme la décision du juge de première instance.

Motifs

Jury

Laskin, Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz, de Grandpré

Raison

Les Indiens des Six-Nations forment une « bande » au sens de la Loi sur les Indiens.

La preuve a démontré que l’argent obtenu lors de la vente de parcelles de terre avant la Confédération était détenu par la Couronne « à l’usage et à au profit » du groupe des Indiens des Six-Nations. La question du titre de propriété des terres n’est pas pertinente dans ce cas.

Le décret était valide. Davey et al., les traditionnalistes, n’avaient pas le pouvoir d’empêcher le Conseil de bande d’utiliser le siège du Conseil, puisque le Conseil de bande était le gouvernement légitime de la bande.

Impact

Politique d’assimilation

Avant l’arrivée des Européens en territoire canadien, chaque groupe autochtone possédait ses propres institutions et son propre système politique. La Couronne française et la Couronne britannique ne se sont pas ingérées dans le fonctionnement politique interne des Premières nations jusqu’à la création de la Confédération canadienne en 1867.

La politique du gouvernement fédéral envers les Autochtones était fondée sur l’assimilation. Dans le but de les intégrer à la société canadienne, le gouvernement a tenté d’imposer aux bandes indiennes un système électoral modelé sur le système municipal et leurs a accordé des pouvoirs limités.  Ce type de gouvernement a été jugé « plus responsable » par les autorités (Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, 2010 : 3-4).

En 1869, le Parlement adopte la première loi relative aux « Indiens et aux terres réservées aux Indiens », soit l’Acte pourvoyant à l’émancipation graduelle des Sauvages, à la meilleure administration des affaires des Sauvages et à l’extension des dispositions de l’acte trente-et-un Victoria, chapitre quarante-deux. Les bandes indiennes sont désormais gouvernées par des chefs élus qui peuvent être révoqués par le gouverneur en conseil pour un motif de malhonnêteté, d’intempérance ou d’immoralité (Bartlett, 1988 : 18). Les gouvernements coutumiers choisis en vertu de systèmes héréditaires, de clans ou consensuels sont encore autorisés, sans toutefois être encouragés. De nombreuses bandes considéraient que le système électoral de la Loi sur les Indiens ne s’appliquait pas à elles (Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, 2010 : 8).

Imposition d’un système électoral

Les dispositions relatives à la gouvernance des bandes demeures inchangées, sauf quelques modifications mineures, jusqu’en 1880. À cette date, de nouvelles modifications à la Loi sur les Indiens permettent au gouvernement du Canada d’imposer un système électoral aux bandes indiennes. L’Acte de l’avancement des Sauvages, adopté en 1884, contient d’autres modifications accordant aux conseils de bande le pouvoir d’adopter des règlements, sous réserve de l’approbation du surintendant général (McNeil, 2003 : 336). Après que les dirigeants des bandes indiennes de l’Ouest aient manifesté leur opposition au système de réserve, une autre modification apportée en 1895 permet au ministre des Affaires indiennes de destituer les chefs et les conseillers traditionnels dans les communautés n’ayant pas mis en œuvre le système électoral prévu par la Loi sur les Indiens (Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, 2010 : 5).

La Loi sur les Indiens est complétement révisée par le Parlement en 1951. On inclut alors dans la Loi la possibilité de tenir des élections selon la coutume. La définition de « conseil de la bande » au paragraphe 2 (1) est élargie pour y inclure des bandes ayant choisi d’être régies selon leurs coutumes. Seules les bandes exemptées expressément par le gouverneur en conseil ne sont pas assujetties à la Loi sur les Indiens. (Id. : 341).

Autonomie gouvernementale

À la suite de l’enchâssement des droits ancestraux et issus de traités existants dans la Constitution, la Loi sur les Indiens est modifiée de nouveau pour se conformer à la Loi constitutionnelle de 1982. Certains aspects d’autonomie gouvernementale sont alors inclus dans la Loi. La version actuelle des dispositions relatives à la gouvernance des bandes entre en vigueur en 1985 à la suite de l’adoption du Projet de loi C-31, le même qui a mis fin à la révocation du statut d’Indien pour les femmes indiennes ayant marié des non-Indiens. Les Premières nations acquièrent alors le pouvoir d’édicter leurs propres codes d’appartenances, et des pouvoirs additionnels ont été confiés aux conseils de bande (Id. : 349-350).

En 1988, la Politique sur la conversion au système électoral communautaire adoptée par le gouvernement de Brian Mulroney permet aux bandes régies par le processus électoral prévu par la Loi sur les Indiens de le remplacer par un processus électoral fondé sur la coutume. Les bandes devaient adopter un code coutumier écrit respectant les dispositions de la Charte des droits et libertés, contenant une procédure d’appel, et permettant aux membres hors réserve de voter et de participer aux activités de l’instance dirigeante de la bande. Le code coutumier devait par la suite être présenté à la communauté pour approbation (Crane, Mainville et Mason, 2006 : 183; AINC, 1988). Les traditionalistes autochtones critiquent cette politique qui constitue selon eux l’imposition d’un modèle de gouvernance très similaire à celui contenu dans la Loi sur les Indiens. Le code coutumier doit se conformer à une idéologie euro-canadienne ainsi qu’aux principes de justice naturelle et d’équité procédurale (Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, 2010: 31).

Négociations constitutionnelles

À la suite du rejet de l’Accord du lac Meech par Terre-Neuve et le Manitoba en 1990, en partie dû à l’absence de mesures concernant les Autochtones, un autre processus constitutionnel est initié par le gouvernement fédéral. Les quatre plus grands groupes d’intérêts autochtones, l’Assemblée des Premières Nations, l’Inuit Tapirisat of Canada, le Conseil national des autochtones du Canada et le Conseil des Métis du Canada, ont tous participé au processus de négociation menant à la rédaction de l’Accord de Charlottetown. Cette démarche avait pour objectif de résoudre la crise nationale ayant pris naissance après l’exclusion du Québec lors du processus de rapatriement, et d’autres questions constitutionnelles, notamment l’aliénation des provinces de l’Ouest face au gouvernement central, la réforme du Sénat, le droit à l’autonomie gouvernementale et la gestion des terres et des ressources par les communautés autochtones. S’il avait été approuvé, le droit à l’autonomie gouvernementale des Premières nations aurait été inclus dans la Constitution canadienne. Cependant, l’Accord de Charlottetown a été rejeté par 52 pour cent des électeurs à la suite d’un référendum pancanadien (Crane, Mainville et Mason, 2006 : 54-55).

Compte tenu de la reconnaissance du droit inhérent à l’autonomie gouvernementale des Premières nations dans une politique de 1995 du gouvernement fédéral, une situation semblable à celle de l’arrêt Davey ne pourrait plus se produire, puisque l’imposition d’un système électoral pour l’élection du conseil de bande constituerait une violation du droit ancestral de la bande. Les dispositions de la Loi sur les Indiens relatives aux élections portent atteinte à la capacité des chefs héréditaires de maintenir leurs occupations traditionnelles (McNeil, 2003 : 341; Crane, Mainville et Mason, 2006 : 57).

En 2010, selon les données du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, 252 bandes élisent leur conseil conformément aux dispositions de la Loi sur les Indiens, 334 tiennent des élections selon la coutume, 29 Premières nations choisissent leurs dirigeants conformément à une entente sur l’autonomie gouvernementale et de 10 à 15 bandes utilisent une autre formule comme un système héréditaire ou de clans (Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, 2010 : 6).


Sources

Bartlett Richard H. 1988. The Indian Act of Canada. 2nd ed. Saskatoon : University of Saskatchewan Native Law Centre.

Crane Brian A., Mainville Robert et Martin W. Mason. 2006. First Nations Governance Law. Markham: Lexis Nexis Butterworths.

Ministère des Affaires indiennes et du bord canadien. 1988. Politique sur la conversion au système électoral communautaire. Ottawa : Gouvernement du Canada.

McNeil Kent. 2003. Challenging Legislative Infringements of the Inherent Aboriginal Right of Self-Government, in Windsor Yearbook of Access to Justice 22 : 329-362.

Six Nations Council. 2004. Six Nations Council Election Code. En ligne. http://www.sixnations.ca/Policy.htm. Consulté le 22 juin 2010.

Comité sénatorial permanent des peuples autochtones. 2010. Élections chez les Premières nations : Une question de choix fondamental. En ligne.

http://www.parl.gc.ca/40/3/parlbus/commbus/senate/com-f/abor-f/rep-f/rep03may10-f.pdf. Consulté le 22 juin 2010.

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