Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks

Cour suprême du Canada – [2010] 3 R.C.S. 103

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Yukon ConsultationHonneur de la CouronneTraité

Citation

Une application judicieuse du traité aidera à aplanir, sans nécessairement les éliminer, certains des malentendus et des doléances qui ont caractérisé le passé. Mais comme le montrent les faits de la présente affaire, l’objectif du traité ne pourra être atteint si les responsables territoriaux l’interprètent de façon mesquine ou comme s’il s’agissait d’un banal contrat commercial (para. 10 du jugement).

Question

Le gouvernement du Yukon devait-il consulter la Première nation de Little Salmon/Carmacks en vertu de l’Entente définitive, un traité, avant d’approuver la concession d’un territoire de 65 hectares à un habitant, Larry Paulsen? Si oui, dans quelle mesure?

Décision

Même si le traité ne prévoyait pas expressément de mesures de consultation, le gouvernement devait consulter la Première nation puisque cette obligation est imposée par le droit sans égard à l’« entente » conclue entre les parties. Les termes du traité peuvent toutefois aider à situer la teneur de l’obligation de consulter. En l’espèce, elle se situait au bas du continuum.

 Comme la Première nation a été avisée longtemps d’avance de la demande de Paulsen, qu’on lui a fourni une documentation adéquate, qu’on lui a donné le moyen de faire connaître ses préoccupations, qu’elle a communiqué ses objections par écrit et que celles‑ci ont été étudiées lors d’une réunion à laquelle la Première nation avait le droit d’assister (mais à laquelle elle ne s’est pas fait représenter), il n’y a pas eu de manquement à l’obligation de consulter. L’honneur de la Couronne a été préservé (7 juges contre 2).

Parties

Entre : David Beckman, directeur de la Direction de l’agriculture du ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources du Yukon, le ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources du Yukon, et le gouvernement du Yukon (la Couronne du Yukon)

Et : Première nation de Little Salmon/Carmacks (PNLSC), Johnny Sam et Eddie Skookum, en leur propre nom et au nom de tous les autres membres de la Première nation de Little Salmon/Carmacks

Intervenants : le Canada, le Québec, Terre-Neuve-et-Labrador, Conseil tribal des Gwich’in, Sahtu Secretariat Inc., Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee) ― Administration régionale crie, Conseil des Premières nations du Yukon, Première nation Kwanlin Dün, Nunavut Tunngavik Inc., gouvernement tlicho, Nations Te’Mexw et Assemblée des Premières Nations

Faits

Le traité

• Le 21 juillet 1997, l’Entente définitive de la Première nation de Little Salmon/Carmacks (le « traité PNLSC ») est signée par les gouvernements fédéral et territorial et par les membres de la Première nation.
• En vertu des traités du Yukon, les Premières nations du Yukon ont cédé leurs droits ancestraux sur presque 484 000 kilomètres carrés, contre des droits définis par traité et une certaine quantité de terres. Ces droits définis par traité sont l’accès aux terres de la Couronne, à la récolte de poissons et d’animaux sauvages et aux ressources patrimoniales, une indemnisation pécuniaire et la participation à la gestion des ressources publiques.
• Le décideur était David Beckman, et il était autorisé, sous réserve des clauses du traité, à concéder des terres non visées par un règlement.

La demande de terres de Larry Paulsen

• Le 5 novembre 2001, Larry Paulsen présente une demande de concession de 65 hectares de terres agricoles. Sa demande est transmise au Comité d’examen des demandes concernant les terres agricoles (CEDTA). Ce dernier propose des modifications.
• Le 24 février 2004, le CEDTA recommande que la demande de Paulsen soit soumise au palier d’examen supérieur. Des représentants des Premières nations siègent sur ce Comité supérieur (CEDAT).
• Le 27 juillet 2004, la Première nation exprime par lettre son opposition à la demande de Paulsen. La lettre fait état de préoccupations touchant les incidences sur le territoire de piégeage, la récolte de bois dans les environs, la perte d’animaux pour la chasse dans la région et certains sites d’intérêt culturel et patrimonial.
• Aucun représentant de la PNLSC n’était présent à la réunion du CEDAT le 13 août 2004.  Le procès‑verbal de la réunion du 13 août indique que le CEDAT a bel et bien pris en considération les préoccupations exprimées par la PNLSC dans sa lettre du 27 juillet 2004.
• Le 8 septembre 2004, questionnés par des représentants de la Première nation, des fonctionnaires affirment que l’Entente définitive ne les obligeait pas à tenir des consultations outre que celles menées au CEDAT.
• Le 18 octobre 2004, le Directeur a approuvé la demande de M. Paulsen et lui a envoyé une lettre pour l’en informer. Il n’a pas avisé la PNLSC de sa décision (« ce qu’il aurait dû faire », note la Cour).

Déclencheur du litige

• Au cours de l’été 2005, Susan Davis, la représentante de la Première nation, demande à la Direction de l’agriculture où en est le dossier. On lui confirme que la demande de M. Paulsen a été approuvée.
• Le 24 août 2005, la Première nation fait appel de la concession de la parcelle à M. Paulsen auprès du sous-ministre adjoint par lettre.
• Le 12 décembre 2005, la demande d’examen de la décision est rejetée au motif que la Première nation n’avait aucun droit d’appel, puisqu’en vertu du mandat du CEDAT, elle était un membre de ce comité et non simplement un intervenant. Seuls les demandeurs ou les intervenants peuvent former un appel.

La Première nation présente ainsi une demande de contrôle judiciaire pour contester la décision du directeur

Arguments

La Couronne du Yukon : Aucune consultation n’était exigée. Le traité PNLSC constitue un code complet.  Il est question de consultation à plus de 60 endroits dans le traité, mais jamais à propos d’une demande de concession de terres. Lorsque l’obligation de consulter n’est pas spécifiquement mentionnée, elle est exclue.

 Little Salmon/Carmacks : Le directeur était obligé, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, de tenir compte des préoccupations de la Première nation et de tenir des consultations. Le gouvernement territorial a agi sans effectuer la consultation requise et sans tenir compte des préoccupations pertinentes de la Première nation. La décision du 18 octobre 2004 approuvant la concession de terres à M. Paulsen devrait être annulée.

Décisions des tribunaux inférieurs

La Cour d’appel du Yukon : Le traité PNLSC n’excluait pas l’obligation de consulter, bien que le contenu de cette obligation se situait en l’espèce au bas du continuum. Le gouvernement s’est acquitté de son obligation de consulter.

Motifs

Jury

McLachlin, Binnie, Fish, Abella, Charron, Rothstein,  Cromwell

Raison

Traités modernes

Contrairement aux traités historiques, les traités récents portant sur des revendications globales sont le fruit de longues négociations entre des parties qui sont averties et disposent de ressources importantes. Lorsque des parties ont ainsi donné forme à l’obligation de consulter en incorporant dans un traité la procédure de consultation, il convient d’encourager leurs efforts et d’essayer de respecter le fruit de leur travail – sous réserve des limitations constitutionnelles comme le principe de l’honneur de la Couronne.

La première étape consiste donc à examiner les dispositions du traité et à tenter de déterminer les obligations respectives des parties et l’existence, dans le traité lui‑même, d’une forme quelconque de consultation. Si un processus de consultation a été établi dans le traité, les dispositions du traité indiqueront la portée de l’obligation de consulter.

Honneur de la Couronne

Le traité du Yukon n’était pas censé constituer un « code complet ». De toute manière, l’obligation de consulter découle du principe de l’honneur de la Couronne, qui s’applique indépendamment de l’intention expresse ou implicite des parties.

 

L’obligation de consulter est imposée par le droit sans égard à l’« entente » conclue entre les parties.  Elle ne « touche » pas l’entente elle‑même.  Elle fait simplement partie du cadre juridique essentiel dans lequel le traité doit être interprété et exécuté.

Consultation

Comme la Première nation a un traité sur les terres visées, le décideur était tenu de prendre en compte les conséquences qu’aurait le fait d’accorder la demande de Paulsen sur ses préoccupations et les intérêts. Or, il ne pouvait pas le faire sans que la Première nation ne soit consultée au sujet de la nature et de la portée de ses préoccupations.

La consultation était requise afin de faciliter la gestion de la relation importante entre le gouvernement et la communauté autochtone, en conformité avec la préservation de l’honneur de la Couronne. Néanmoins, étant donné l’existence de la cession opérée par le traité et les textes législatifs adoptés en vue de la mise en œuvre de celui‑ci, ainsi que la décision des parties de ne pas incorporer dans le traité PNLSC lui‑même un processus de consultation d’un caractère plus général, le contenu de l’obligation de consultation se situait au bas du continuum.

Accommodement et veto

La Première nation va trop loin lorsqu’elle prétend imposer au gouvernement territorial non seulement la protection procédurale qu’offre la consultation, mais également le respect d’un droit substantif à l’accommodement.  La Première nation ne jouit pas d’un droit de veto à l’égard du processus d’approbation.  Aucun droit semblable n’est prévu par le traité ni par le droit commun, constitutionnel ou autre.

Les représentants de la Première nation et le directeur (en tant que décideur) n’étaient pas tenus de se rencontrer pour tenir des consultations.  La consultation a effectivement été rendue possible et a bel et bien eu lieu dans le cadre du processus du CEDAT.

Consultation du trappeur Johnny Sam

Le droit du trappeur Johnny Sam constitue un avantage dérivé qu’il tenait de l’intérêt collectif de la Première nation dont il est membre.  Il n’était pas, à titre individuel, une partie nécessaire à la consultation.

Équité procédurale

Les principes de l’équité procédurale, applicables en droit administratifs, doivent être respectés à l’égard de Paulsen autant qu’à l’égard des Premières nations. Il serait injuste de lui faire porter toutes les conséquences de l’affaire.

Deschamps, LeBel – concordant

L’obligation de consulter découle du principe de l’honneur de la Couronne, et il n’est pas déshonorant pour celle-ci de conclure un traité comportant un régime de consultation. L’honneur de la Couronne est associé au bon respect de ce traité.

Permettre à une des parties au traité d’ajouter des droits et obligations de façon unilatérale nuit à la sécurité juridique de cette entente. Il n’y a donc pas de sécurité juridique si on peut revenir sur ses engagements concernant une matière prévue au traité.

Alors, en présente d’un traité, l’obligation jurisprudentielle de consultation s’applique uniquement dans les cas où les parties n’ont pas prévu de régime de consultation.

Impact

Depuis 2004, l’obligation de consulter, principe découlant de l’honneur de la Couronne, impose à celle-ci de consulter les groupes autochtones si elle a connaissance qu’une de ces mesures pourrait porter atteinte à un droit ancestral.

Avec l’arrêt Little Salmon, l’obligation de consultation a franchi une nouvelle étape : elle fait maintenant partie de l’univers juridique des traités modernes. Antérieurement, avec l’arrêt Mikisew, la Cour suprême avait reconnu l’application de l’obligation de consultation malgré la présence d’un traité historique entre les parties. Dans ce nouvel arrêt, la Cour confirme l’application de l’obligation, et ce, malgré le caractère moderne d’un traité.

Autrement dit, l’obligation de consultation s’applique indépendamment de l’intention des parties. Même si celles-ci peuvent convenir du contenu de l’obligation, et ainsi décider de l’exclure dans certaines circonstances, il leur est impossible d’écarter l’application du principe de l’honneur de la Couronne.